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邻避治理的实现机制

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  共建共治共享视角下邻避治理的实现机制,意在以共建、共治与共享为目标引领,为邻避治理的行动逻辑提供机制保障。

  不同于一般的政府信息公开,邻避设施的风险信息披露隐含诸多敏感又复杂的科技风险要素。该机制应从主体、途径、内容三个面向来建构。首先,政府是信息披露中的重要主体,但并不应成为唯一主体,应充分发挥社会组织的沟通优势与专业力量,将邻避风险信息降维至公众可接受的程度后再进行传递。其次,当前邻避设施的信息披露过度依赖网上公示,而在信息爆炸的今日,公众登录政府网站检索此类信息不多,网上公示逐渐演变为一种走过场、难以发挥公告周知功能的作用。政府应拓宽信息披露渠道,提升信息覆盖度。最后,除了应披露邻避项目落成前的规划决策、会议纪要、设施规划设计图等常规信息外,还应就公众关心的信息进行针对性披露,比如项目落成后的数据追踪与信息监测等,以此消弭政府信息生产与公众信息需求之间的鸿沟。

  公共决策需要广泛且深入的社会参与,虽在学理层面已是共识,但在邻避治理的实践中却不尽理想。社会参与机制应从主体、客体与法律保障三个方面来进行完善。第一,主体层面既应包含政府主体,还应包含社会组织、媒体等多元力量,不同主体在邻避治理中发挥的作用不同,比如公众应发挥民主性,专家应发挥专业性,媒体应发挥客观性,应根据邻避治理的实际情况灵活界定各主体参与广度、深度与边界。第二,客体指的是参与的内容与流程,当前邻避治理中的社会参与较重视选址决策,而在风险沟通、政策制定与利益整合等环节则存在避重就轻的情况,邻避治理的社会参与并非单一环节的参与,而应是贯穿邻避设施项目设计、方案选择、项目实施、工程监督等环节的全寿命周期社会参与。第三,法律保障是社会参与机制有效运转的重要外部保障,当前国家已在法理层面不断完善公众参与邻避决策的知情权与参与权,比如2019年国务院正式公布的《重大行政决策程序暂行条例》为重大行政决策的社会参与提供了法律保障。但与发达国家相比,我国相关法律出台时间晚,针对社会参与机制的反馈、监督、救助等的相关保障体系还不完善,应在实践中不断优化现有法律,为社会参与机制的完善提供更为全面的法律保障。

  邻避治理涉及多元主体间交错复杂的职责关系,应在合理界定各主体职责基础上建立更完善的监督约束机制,减少治理过程中可能出现的职能交叉与问责无门的窘状。具体来看,政府是邻避治理的核心,其职能包括法规与政策供给、监管规制与仲裁处罚等,应建构相应的社会监督机制检视政府履责情况。企业职能则包含邻避项目的设址规划、设计论证与管理运行,应建立第三方评估制度,对邻避项目运行过程中的科学性、可行性与风险性进行准确评估。技术专家的职能在于科学知识的生产与传播,为邻避设施的风险状况提供客观、中肯的技术咨询,应据此建立相应的专家学术能力与职业道德评价制度,科学衡量技术专家知识生产的客观性与中立性。媒体平台既应真实报道邻避设施的状况,还应引导公众理性表达利益诉求。社会组织是政府与公众间的中介,其职能既包括自下而上的利益整合,又包括自上而下的政策扩散,对于媒体与社会组织的履责情况应通过完善相关法律与行业规范予以监督约束。

  协商决策是指多元主体在平等对话、深思熟虑与理性讨论基础上的共同协商,该机制的建构应遵循一套系统的程序步骤与技术规范,具体应从以下五方面落实。第一,广泛的宣传和教育。通过各类平台广泛宣传邻避项目的基本情况及潜在风险,并可适当地进行入户宣讲,提升公众对邻避设施的熟悉度。第二,扎实的民意调研。聘请具有社会调查资质的研究机构,通过问卷调查、电话访谈等形式了解公众对邻避项目的真实风险认知。第三,协商议题的凝练。聚焦公众最关心的几大议题,并对主要异议点进行系统耙梳,提升决策针对性。第四,决策主体的确定。通过科学抽样选取合适数量的公民参与民主决策,重视公民群体中有较高声望的民意代表,发挥他们在社群中的代表性与影响力。第五,决策方式的优化。探索兼顾“线下+线上”的民主决策方式,坚持科学的决策规则和程序规范,确保每项决策的出台都基于广泛讨论、充分论证得出,使决策的合法性、规范性与正当性得到充分保障。

  建构该机制的目的是科学预估重大项目可能带来的社会风险,确保重大邻避项目得以顺利实施。该机制应从评估主体、评估内容与评估方法三个面向着手。

  首先,评估主体应包含领导主体、责任主体、监督主体与民主参与主体四个层级。其中领导主体指的是党委与政府,他们统领风险评估工作;责任主体指的是邻避项目的具体承建部门,他们具体负责并落实邻避项目的社会稳定风险评估工作;监督主体指的是邻避项目风险评估的组织或个人,除了常规的行政监督外,还应包括媒体、大众等社会监督形式;民主参与主体指的是专家学者、第三方评估等,足球直播,他们主要为邻避项目的风险评估提供更为专业的咨询与技术。

  其次,从评估内容来看,应对邻避项目的以下几个方面进行评估。第一,合法性。是否符合党的政策和国家法律、法规以及政策规定。第二,合理性。是否满足大多数群众的基本价值诉求,以及是否得到大多数群众的理解和支持。第三,可行性。对自然环境与人文环境的影响,是否报呈相关部门做环保鉴定以及是否为广大群众所接受。第四,可控性。是否存在大规模邻避型群体性事件爆发的可能性,以及是否具有相应的风险化解与应急处置预案。

  最后,在评估方法选择上,应探索定量与定性相结合的研究方法,除了问卷分析等基础定量研究方法外,还应注重实地考察、入户访谈、现象调查等定性研究法,在实际的风险评估过程中应将两种方法科学结合,以期形成对邻避设施社会风险更准确与全面的认识。

  在对受邻避设施负外部性影响居民损益补偿的实践中,美国总结出了一套广受社会认可的社区利益协定机制,其基本原理是将城市社区、地方政府与设施建设方纳入协商框架,就社区成员关心的损益补偿议题达成共识后形成具有法律效力的契约,成功实践个案包括斯台普斯中心、洛杉矶国际机场与纽约大西洋城等。已有实证研究表明,经济补偿并不会直接促进邻避项目的推进,而一揽子公共物品补偿组合却对邻避项目的支持率有显著提升作用,比如兴建社区娱乐休闲设施、房产置换等措施均可大幅增加公众对邻避设施的满意度。我们在实践中可根据邻避设施实际情况建构一套社区利益协定机制,科学辨识经济补偿与公共产品补偿的不同激励效能及其局限性,将邻避设施的项目运营与社区长远发展融为一体,借助大数据的技术手段广泛搜集、系统梳理公众的需求与偏好,帮助政府科学分析并精准测算邻避风险的补偿对象、范围与标准,并沿着以公共物品补偿为主、经济补偿为辅的思路有序开展损益补偿工作,统筹发挥不同补偿工具的互补优势,聚合地方政府、设施建设方与城市社区分散的利益诉求,实现邻避治理的共建共治共享。